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公共财政期待完善五项税收制度

实行综合性的个人所得税制

以流转税为主体税种的国家，税收对宏观经济产生的通货紧缩效应不容忽视。尽管流转税可以转嫁，但是转嫁势必会提高课税商品的价格，从而降低总需求水平，牵引经济滑入“通货紧缩陷阱”。虽然采取了多种措施，５年来我国的通货紧缩趋势始终没有得到彻底改观，与流转税体系内生的“通货紧缩效应”不无关系。我国市场经济的发展，最终会使所得税成为主体税收。从个人所得税的发展历程看，这一趋势已越来越明显。与企业所得税相比，个人所得税直接体现为个人收入的变化，对消费进而对宏观经济的调控作用更加明显。个人所得税同时也是一个调节收入分配，引导社会均衡发展的重要税种。累进税率的设计方法，可以一定程度上抑制经济过热和减缓经济衰退。由于在设计和操作上极具复杂性，即使在发达的市场经济国家，个人所得税制也面临进一步完善的问题。

建立综合性的个人所得税制度是完善个人所得税的趋势。针对劳务报酬、稿酬、财产租赁、特许权使用费所得等易存在普遍偷逃税的领域，应扩大综合所得的项目，将工资、薪金、劳务报酬、财产租赁、经营所得等经常性所得，合并为综合所得，采用统一的超额累进税率，实行综合征收。并适度提升高收入者的适用税率，加大对高收入者的调控力度。目前限制我国个人所得税发展的技术障碍主要是税收信息系统不能覆盖所有的经济活动，这虽然也是其他税种存在的问题，但对于个人所得税来说更为重要。建立能够全面反映个人收入和大额支付的信息处理系统，尽可能地扩大系统的覆盖面是应长期关注的工作。个人所得税在制度设计上应主要考虑规范“税式支出”，即国家以税收优惠形成的收入损失或放弃的税收收入。这种隐含的转移会增进社会福利。对纳税人直接的税式支出，应制定合理的费用扣除标准，调整现行工资、薪金所得适用的超额累进税率和级距；对纳税人间接的税式支出，如捐赠支出可在征收个人所得税前扣除，鼓励高收入阶层为公益事业慷慨解囊。

协同推进农村税费改革

政府在为特定对象提供服务时收取适当费用是体现政府公共服务职能、取得财政收入的重要形式，是市场经济国家的通行做法，也是公共财政体制的外在形式要求。不能一概否定收费的作用，而是应予规范。基本思路是通过改革予以规范，清理取消不合法的收费；对合法的收费全部纳入预算实行规范管理；对不体现政府职能、而具有税收性质的收费实行费改税。

税费改革的“重头戏”是农村税费改革。按照公共选择理论，农村税费改革是一种农民投票选择的过程，这个过程应具备三项原则：农民减负原则、规范农村分配原则和村民民主议事原则。由于涉及农村政治结构的调整和变动，增加了改革难度。农村税费改革试点过程中主要暴露出两类问题。一类是操作性问题，比如调整农业税计税土地面积不合理，没有据实核定到农户；核定的农业税计税常年产量偏高；农业特产税按土地面积分摊而不据实征收；加重农民负担的“口子”未扎死。这些看似操作不力的现象虽不乏部分县乡政府的利益动机，但在本质上反映了基层政府财政保障能力不足。另一类是农村税费改革的协同性问题，比如撤乡并村、乡镇机构改革等配套改革滞后，报刊摊派依然严重，缺乏稳定的农村义务教育投入机制。这反映了公共财政体制与政治改革的协同不足。协同理论所讨论的问题是，农村税费改革的木桶究竟能盛多少水，将取决于构成水桶的最短那块木条。农村税费改革是关系到农村基层政权稳定和社会稳定的大事，为确保农村税费改革的顺利进行并取得预期成效，还必须采取进一步的措施，加强对试点地区改革工作的指导和督察，推进乡镇机构改革、农村教育管理体制改革与相关配套改革，建立健全农民负担监督管理机制，加大对改革地区的转移支付力度。

以国民待遇原则统一税收制度

适度的税收优惠政策对经济发展和社会稳定可以起到积极的作用。但现行经济特区、新区、各类开发区等区域性税收优惠层次过多、过于繁杂，企业和个人重复享受税收优惠的情况比较普遍。在优惠方式上过多依赖直接减免、先征后退等形式，手段比较单一，加剧了税收流失，造成了地区之间恶性税收竞争，背离了公共财政的倡导的公平原则。

统一税制的思路是按照ＷＴＯ规则，遵循直接减免为主向间接扶持转变、区域优惠向产业优惠转变、打破现行按经济类型建立的税收优惠以及调整外资企业“超国民待遇”的税收优惠原则，清理、规范现行的税收优惠政策，着力减少具有专项审批、临时、特案减免性质的税收优惠待遇。统一税制的重点是内外资企业的税收政策。首要的任务是统一内外资企业所得税，既要考虑国民待遇原则，又要考虑我国总体上还处于资本短缺时期的现实，统一虽是趋势，但制定一个统一时间表不失为一种选择。对引进外资影响较小而受益面较广的税种，尽快实现统一。改变对内外资企业分别征收车船使用税、车船使用牌照税、房产税和城市房地产税的办法，建立统一的车船税、房地产税条例，外商投资企业纳入城市维护建设税和教育费附加的征收范围，解除外资企业搭“税收便车”的行为。

改生产型增值税为消费型增值税

世界上实行增值税的１１０多个国家或地区中，只有我国和印度尼西亚等少数几个国家采用生产型增值税。生产型增值税只允许对购置原材料、半成品所含税款进行抵扣，而对购进固定资产所含税款不允许抵扣。其他大多数国家都实行消费型增值税制度，允许抵扣购进固定资产所含税款。生产型增值税虽然能够保证财政收入，缓解财政减收压力，但也有悖于“税收中性”的原则：抑制投资和税负不平。纳税人购进固定资产所含的税款不予抵扣，造成了谁投资谁就要纳税，不利于鼓励投资。同时，资本构成不同的企业之间税负不平衡、不公平，特别是高新技术产业和基础产业固定资产投资比重大，税收负担重，税收政策不仅没有引导企业顺应国家产业政策的战略意图，反而扭曲产业政策的实施。其效果如同反方向的作用力，而不是一个合力。另外，对进口国内不能生产的先进设备可以免税，而国内生产的设备所含税款不能抵扣，也在削弱内资企业的竞争能力，出于避税和降低生产成本的动机，企业将选择进口设备。为消除企业额外的税收负担，使税制设计更加符合“中性”原则，应推进消费型增值税改革。

以公平分配原则开征遗产税

效率优先、兼顾公平是市场化初始阶段的经济学伦理。这不是个人偏好决定的，而是由培育市场的初始化条件决定的：当时的历史条件是资本短缺、市场制度不明晰、资源紧约束和市场主体缺席。经过二十多年的市场化改革，市场基础发生了很大的改观，我国的市场化程度已达到６０％。社会经济生活中出现的主要矛盾正在由效率不足转变为公平分配的问题。公平分配也正是公共财政体制的应有之义。

国内对开征遗产税讨论比较多，各方面呼声也比较强烈。一种观点强调开征遗产税对激励社会生产，增加财政收入，调节收入分配，支持社会保障体系建立，缓解社会矛盾有非常重要的作用。而另一种观点认为开征遗产税不利于投资和生产，征收成本很高，调节收入分配作用也不显著。实际上我国开征遗产税的顾虑主要来自担心资本外逃。这种担忧不是没有道理，但是一个较为稳定的制度对财富所有者可能是更好的预期，而创业环境的多变和不确定才是财富所有者真正所担心的。由于遗产税起征点很高，按照对我国现阶段社会阶层的分析，征收对象主要是一些先富起来的企业家，这些致富者基本上处于青壮年阶段，大多数的遗产继承人只是潜在的，所以目前不可能对国民经济造成冲击。如果不及时开征，后来遇到的阻力只会越来越大。当个人的财富总量积累到相当程度，突然宣布开征遗产税引起的经济震荡会更大，这将产生一种激进式改革的效应。及早开征遗产税的重要意义，还在于培育财富所有者的纳税意识，让他们了解到，正是由于他们的杰出贡献，才促进了社会的全面进步。

无法回避的是，开征遗产税在征管上还存在许多难点，比如个人财产登记和申报制度不健全，遗产数量难以确认；死亡人信息难以及时获得，无法保证遗产在计征遗产税前不被分割或转移；遗产形态多样，在目前的征管环境和征管条件下，难以综合掌握死亡者的全部遗产；财产评估制度不完善，遗产价值确认困难，且评估费用开支较大。这些征管技术层面上的问题，有待税收实务界的专家们研讨解决。为了减少对经济的震动，遗产税开始可以采取多扣除、低税率的办法，以后根据经济形势的发展再行调节，逐步校正与社会期望调节力度之间的差距。