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来源:中国税务报

　　解读人：国务院发展研究中心研究员　倪红日
　　采访人：本报记者史晓龙国务院办公厅转发的国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》，明确提出要把推进基本公共服务均等化和主体功能区建设作为完善公共财政体系的重要内容，这意味着主体功能区建设将很快由政策设想进入具体的操作阶段。
　　什么是主体功能区？主体功能区政策设想提出的背景是什么？与公共财政体系有何内在联系？对未来经济社会发展有何影响？国务院发展研究中心研究员倪红日对此作了解读。
　　划定四类主体功能区，实施不同区域政策
　　倪红日：“主体功能区”概念的提出最早要追溯到上世纪90年代，源于国家对西部大开发战略的重新认识：从事经济活动，就离不开发展工业，然而对西部地区来说，不少地方生态环境脆弱，并不适合发展经济，更不适合搞大强度的工业开发。这就需要决策部门调整过去的区域发展思路：根据各地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对各地区开发和发展进行统筹考虑，规划未来人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局以及环境保护、资源合理利用。因此，在2006年的“十一五”规划纲要草案中，首次提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并实施不同的区域政策。这一提法，在党的十七大报告中得到了确定。
　　优化开发区域：是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，如东部沿海很多地区。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染物实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。
　　重点开发区域：是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，主要集中于中西部地区。要充实基础设施，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。
　　限制开发区域：是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保持优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。如目前东北的兴安岭、新疆的阿尔泰、青海的三江源等地都属于限制开发区域。
　　禁止开发区域：是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。这类区域包括了许多国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区等。
　　基本公共服务均等化是实现主体功能区建设的重要保证
　　倪红日：实施主体功能区战略后，一些地区经济发展不可避免要受到保护资源和生态环境的约束，经济发展尤其是工业开发受到限制或者禁止，这些地区的财政收入必然难以满足提高公共服务水平的需要。他们为整个国家和全社会的科学发展付出了成本，因此应该在全社会范围内，通过上一级政府的转移支付进行补偿，使这些地区人民享受的基本公共服务水平与其他地区大致均等。从这个意义上说，基本公共服务均等化是实现主体功能区建设的必要条件。
　　按照主体功能区建设的理念，从2005年开始，北京市在全国率先进行了类似探索，并取得了初步的成效。具体做法包括：在财政体制上将全市划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区，分别采用不同的财政扶持措施。对被归入生态涵养发展区的密云等区县，政府将保护生态环境作为第一要务，陆续关闭了当地多家污染企业，同时加大对这些区县的财力性转移支付力度，如在2005年对后者的转移支付额度就占到了全市财力性转移支付总额的38.5%。从我们近期的实地调研情况来看，北京市的做法已取得了积极的成效，如在首都“水盆子”密云县，在生态质量比数年前有了明显改善的同时，由于上级政府财力性转移支付的加强，当地民众享有的基本公共服务水平也比从前有了较大提高，并且与城市中心区的水平也相差不大。北京市在主体功能区建设与公共财政建设的结合上先行了一步。
　　按照我国推行改革的惯例，推行主体功能区战略可能先试点再向全国推广
　　倪红日：目前主体功能区战略还只是一个比较宏观的、笼统性的规划，今后如果要实行，各省、各地区还要根据自身情况作进一步的细分，如在青海省，虽然整体上看不适合大规模开发，但在该省不同的区域，由于资源禀赋和环境禀赋的不同，可能许多地区应归入限制开发和禁止开发区，但也有些区域可以归入重点开发区。
　　另外，推行这项战略的另一个难点在于主体功能区制度与现行财政体制的衔接。因为一个主体功能区可能是跨行政区域的，而现行财政体制是按行政区划运行的，无法做到跟主体功能区划的完全重叠，在这种情况下财力性转移支付就难以做到精确合理。当然，我个人认为这其实在技术上是可以解决的，如可以根据面积、人口等设定系数来确定同一主体功能区内不同地方政府间的享受财政转移支付的份额。
　　总的来看，由于还存在一些具体问题要解决，在全国范围内实施主体功能区战略还需要一个较长的过程。根据之前中央推进历次改革的经验，有可能先在一些地区做起来（如北京），积累了经验后再向全国推广。
　　前面说过，基本公共服务均等化是实现主体功能区建设的重要保证。但同时还应该注意，如果片面强调公共服务均等化，有可能造成一些被归入限制开发和禁止开发区地方政府“等、靠、要”的惰性，丧失通过自我发展改善经济状况的动力，这也是一个国际难题，我们在未来的制度设计中要防止这种倾向，既要保障这些开发受限制区域通过财政制度安排享受到与其他地区大致相当的公共服务，又要避免绝对平均化，以此来激励他们通过自身努力提高公共服务水平。当然，从目前的现状来看，亟须解决的还是各地基本公共服务水平差距太大的问题。
　　实施主体功能区战略将引导整个国家的国土开发、经济发展和环境保护达到科学发展的目标
　　倪红日：推进主体功能区建设是我国在区域发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措，是促进区域协调发展的一个新思路、新举措，对于缩小区域差距，实现可持续发展，具有重要意义。具体来说，它体现了以人为本谋发展的理念，打破了长期以来把做大一个地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小地区差距的观念；体现了尊重自然规律谋发展的理念，打破了所有区域都要加大经济开发力度的思维定式；体现了突破行政区划谋发展的理念，改变了完全按行政区划制定区域政策和绩效评价的思想方法；体现了长远战略思维，改变了过于追求短期发展成效的观念。
　　可以说，推进主体功能区建设的最大背景就是科学发展观。这是我国区域发展规划和区域协调发展战略的进一步精细化，比此前提出的鼓励东部地区率先发展，西部大开发，振兴东北老工业基地，中部地区崛起，支持革命老区、民族地区和边疆地区发展等区域发展战略更加体现了科学发展的理念和全局性的统筹观念。